Griechenland-Krise: Die Vereinbarung von Primärüberschüssen
In der Verhandlung zwischen Griechenland und den europäischen Institutionen über die Auszahlung weiterer Hilfsgelder stehen als griechische Gegenleistung für zusätzliche Kredite immer wieder Zielvorgaben für den griechischen Primärsaldo der kommenden Jahre im Blickpunkt. Noch vor einigen Monaten wurden in der öffentlichen Debatte Forderungen von einem Primärüberschuss in Höhe von 4% pro Jahr laut, während im Laufe der Verhandlungen dann nur noch 1% für die Jahre 2015 und 2016 im Gespräch waren. Nach aktuellen Meldungen [1] sollen als Zielwerte für den Primärsaldo nun -0,25% für 2015, 0,5% für 2016, 1,75% für 2017 und 3,5% für 2018 vereinbart werden.
Aus ökonomischer und politischer Sicht ist die Fokussierung auf diesen Unterpunkt allerdings nur begrenzt sinnvoll. Trotzdem gibt es einen Grund, warum diese Vereinbarung eine so wichtige Rolle bei den Verhandlungen spielt.
Warum ist die Vereinbarung von Primärüberschüssen aus politischer Sicht nur eingeschränkt tauglich?
Für die Entwicklung des Primärsaldos gibt es viele Faktoren und nur einen Teil kann eine Regierung selbst beeinflussen. Wächst die griechische Wirtschaft wieder und steigt damit das Steueraufkommen, so ergibt sich eine gänzlich andere Finanzsituation als bei einem erneuten langanhaltenden Wirtschaftsabschwung mit noch weiter steigender Arbeitslosigkeit.
Es ist Griechenland natürlich zu wünschen, dass sich die Wirtschaft schnell erholt und ein ausgeglichener Primärsaldo oder gar Überschüsse möglich werden. Ob es 2017 dann aber für 1,75% oder 2018 sogar für 3,5% reicht, kann heute noch niemand sagen. Insofern hat die Vorgabe von Primärüberschüssen ein wenig etwas von der Forderung nach einer Schönwettergarantie und daran ändert sich auch nichts, wenn nun vorübergehend auf allzu hohe Primärüberschüsse verzichtet wird.
Nachdem also die Wirtschaftentwicklung ähnlich wie das Wetter stets ungewiss ist, wäre aus politischer Sicht die Vereinbarung konkreter Maßnahmen als Gegenleistung für die weitere Bereitstellung von Finanzmitteln sinnvoller. Voraussetzungen für weiter Kredite könnten dann z.B. der Abschluss einer Kooperation mit einem Partnerland zur Verbesserung der Steuereintreibungskompetenzen sein oder ein Vertrag mit der EU-Kommission zum gemeinsamen Aufbau eines digitalen Grundbuchwesens. Insofern kann auch der Privatisierungsfonds, wenn er denn ordentlich ausgestaltet ist, die wirtschaftliche Entwicklung in Griechenland mehr beeinflussen als eine vertraglich festgehaltene Zielvorgabe für den Primärsaldo.
Als Ergänzung macht die Vereinbarung solcher Ziele zwar durchaus Sinn, der Fokus sollte aus politischer Sicht aber auf jene Punkte gerichtet sein, die von der griechischen Regierung auch aus eigener Kraft erfüllt werden können.
Warum ist die Vereinbarung von Primärüberschüssen aus ökonomischer Sicht nur teilweise hilfreich?
Wenn mit der griechischen Regierung Zielvorgaben vereinbart werden sollen, stellt sich die Frage, welche Kennzahlen hierfür überhaupt geeignet sind.
Sieht man davon ab, dass kurzfristig vor allem etwas gegen Armut und Arbeitslosigkeit unternommen werden muss, sollte mittelfristig das Ziel sein, Griechenlands Volkswirtschaft auf einen Wachstumspfad zu führen und dabei gleichzeitig die Verschuldung abzusenken. Für die nächsten beiden Jahre muss daher darauf hingewirkt werden, dass die griechische Wirtschaft wieder wächst und dabei die Schuldenquote zumindest nicht weiter ansteigt. Letzteres ist ganz allgemein immer dann der Fall, wenn ein Land folgende Gleichung erfüllt:
Haushaltssaldo in Prozent der Schuldenlast < nominales Wirtschaftswachstum der Volkswirtschaft
Dabei ist völlig irrelevant, wie diese Gleichung erfüllt wird, ob z.B. durch ausreichend hohe Primärüberschüsse, durch einen Rückgang der Zinslast oder durch ein entsprechendes Wachstum der griechischen Volkswirtschaft. Daher sollten die Zielvereinbarungen für die nächsten Jahre (2015 – 2017) aus ökonomischer Sicht auch auf die Erfüllung dieser Gleichung und nicht alleine auf Primärüberschüsse ausgerichtet sein.
Würde es gelingen, die nominale Wirtschaftsleistung um 3% zu steigern, kann Griechenland bei seiner aktuellen Schuldenquote von rund 180% ein Haushaltsdefizit von ca. 5,4% seines BIP aufweisen, ohne dass sich dadurch die Schuldenquote des Landes weiter verschlechtert. Ob nun aber ein solches Haushaltsdefizit von 5,4% durch einen Primärüberschuss von 1% des BIP und Zinskosten in Höhe von 6,4% (1 – 6,4 = -5,4) entsteht oder durch ein Primärdefizit in Höhe von 2% des BIP und Zinskosten von 3,4% (-2 – 3,4 = -5,4), ist hierfür nicht von Bedeutung.
Aus ökonomischer Sicht sollte daher vor allem abgewogen werden, ob es zielführender ist, das reale Wachstum in Griechenland anzukurbeln und z.B. um 1% zu erhöhen oder im griechischen Staatshaushalt einen zusätzlichen Primärüberschuss, in diesem Fall in Höhe von ca. 1,8% des BIP, zu erreichen. Beides führt zu demselben Ergebnis bei der Schuldenquote, wobei der Weg über den Primärüberschuss weitere Einschnitte im griechischen Staatshaushalt bedeutet, während ein zusätzliches Wachstum helfen könnte die hohe Arbeitslosigkeit zu reduzieren.
Wieso sind Primärüberschüsse dennoch ein Knackpunkt in den Verhandlungen?
Aus politischer Sicht sollten Vereinbarung getroffen werden, welche die griechische Seite auch aus eigener Kraft einhalten kann und aus ökonomischer Sicht sind der Haushaltssaldo und die Wachstumsrate die wesentlicheren Kennziffern. Dennoch spielen die Primärüberschüsse eine wichtige Rolle.
Der Haushaltssaldo setzt sich aus dem Primärsaldo und den Zinskosten zusammen. Umso höher der Primärüberschuss ist, umso höher können auch die Zinskosten sein, ohne dass sich am Haushaltssaldo etwas ändert. Nachdem Griechenland seine Verbindlichkeiten aber zu einem großen Teil bei Gläubigern außerhalb Griechenlands hat, fließen die Zinszahlungen regelmäßig aus Griechenland bzw. der griechischen Volkswirtschaft ab. Blickt man also auf die Zahlungsströme, wird deutlich, warum die griechische Seite ungerne einen großen Primärüberschuss vereinbaren will, sondern auf ein Entgegenkommen der Gläubiger bei den Zinskonditionen drängt. Hierdurch verblieben mehr Finanzmittel in Griechenland, die dann im Haushalt Spielräume für andere Maßnahmen eröffnen würden.
Umgekehrt wird so aber auch die Position der übrigen Euroländer und anderen Geldgeber verständlich, weil diese Griechenland bereits jetzt vergünstigte Zinskonditionen gewähren und damit schon einen Teil dazu beitragen, dass die Erfüllung der obigen Gleichung nicht allzu fern ist. Für die Geldgeber ist die Vereinbarung von Primärüberschüssen daher vor allem eine Festlegung für die griechische Regierung, damit auch diese durch die Konsolidierung des Staatshaushaltes zur Erfüllung der obigen Gleichung beiträgt.
Eine Faire Vereinbarung von Primärüberschüssen:
Betrachtet man die hinter der Vereinbarung von Primärüberschüssen stehende Verteilungsfrage, so kommt man auf der Suche nach Objektivität nicht umher, die Entstehungsgeschichte dieser Kredite kurz zu beleuchten.
Griechenland war 2010 aus diversen Gründen pleite und üblicherweise wäre in diesem Fall ein Schuldenschnitt durchgeführt worden. In der damaligen Situation sollte dies jedoch unter allen Umständen vermieden werden, weshalb Griechenland jene Kredite bekam, die heute z.B. bei EZB oder IWF abgelöst werden müssen. Es wäre daher unfair, Griechenland nun mit diesen Verbindlichkeiten alleine zu lassen, allerding ebenso unfair wäre es, würde die griechische Regierung ganz aus der Pflicht genommen.
Nachdem sich die Rettungsschirme ihrerseits sehr günstig finanzieren können, würde eine faire Vereinbarung wohl ein gewisses Entgegenkommen bei den Zinskonditionen vorsehen und auf allzu hohe Primärüberschüsse verzichten. Der Ansatz für 2015 und 2016 kann deshalb durchaus als fair angesehen werden, allerdings 2017 und vor allem 2018 fällt er zu hoch aus. Ein Zielwert von 1,5% – 2% für 2018 wäre hier sicherlich angemessener.
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Kleiner Schuldenrechner für Griechenland (www.mister-ede.de)
[1] Aufstellung auf Tagesschau.de vom 12.08.2015 (Link zum Beitrag auf www.tagesschau.de)